统筹城乡典型案例：
朱某某诉成都市成华区某街道办事处拆迁纠纷案
一、案情介绍
（一） 基本事实
朱某女与刘某男原系夫妻关系，同住于某街道办事处某村某组，双方于1992年3月30日离婚。刘某男离婚后与王某女结婚，生育一女刘某某。因成都市推进统筹城乡工作，大力推广农村撤村并院和集中居住区工作，2005年8月7日，某街道办事处与朱某女签订了一份《“新居工程”农房拆迁过渡协议》（150号），该协议中拆迁人为3人，其中包括刘某男。同月27日，某街道办事处与朱某女、刘某男又签订了一份《“新居工程”农房拆迁过渡协议》（127号，补充150号），协议中拆迁人口为2人，即王某女、刘某某。朱某女认为某街道办事处分割了其权益，故于2009年1月6日向成都市成华区人民法院起诉某街道办事处，刘某男被诉为第三人，诉讼请求为：1、请求人民法院依法撤销其与某街道办事处签订的《“新居工程”农房拆迁过渡协议》中将第三人及王某女、刘某某列为共同安置对象的行为；2、请求由某街道办事处承担案件的诉讼费用。
（二）当事人主张
原告朱某女诉称：2005年8月7日、27日，被告在没有认真调查的情况下，与原告签订了《“新居工程”农房拆迁过渡协议》，错误的将第三人的户口列为原告的家庭成员进行安置，并写在协议里，导致第三人不但从被告处领取了本应属于原告的拆迁过渡费15360元，且还享受其它拆迁待遇。被告的行为明显违法，遂请求法院判决撤销《“新居工程”农房拆迁过渡协议》。
被告刘某男辩称： 1、原告的诉讼请求已超过起诉期限，丧失了胜诉权。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条的规定，原告应当在被告作出具体行政行为之日起三个月内向人民法院提起诉讼，即使被告在作出具体行政行为时未告知原告诉权或者起诉期限，原告的起诉期限也应从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。原告与被告于2005年8月2日、27日经双方自愿协商而签署了“拆迁过渡协议”（编号：150、270），原告对协议的内容：即被告以原告为户主对第三人补偿拆迁过渡费的事实是清楚并同意的。至今已近四年之久，原告才向法院起诉，早已超过起诉期限，丧失了胜诉权，法庭查实后应裁判驳回原告的诉讼请求。
2、被告实施“新居工程”建设及对农房拆迁安置对象补偿过渡费是没有违反现行有效的法律法规的规定。第一、依据成都市委、市政府《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》[成委发〔2004〕7号]及成都市建委、市计委、市规划局、市国土局、市房管局五部门2004年联合制定的《关于中心城区改善农民居住条件实施新居工程的意见》（简称《新居工程意见》）的精神，成都统筹城乡发展实践已全面展开，“新居工程”是按照统筹城乡经济发展的战略部署，实现农村居民向城市居民转变、农村社区建设管理体制向城市社区建设管理体制转变，建设新型城市化社区的系统工程中重要的环节。被告具体实施“新居工程”的农房拆迁安置工作正是执行《新居工程意见》的结果。第二、依据《新居工程意见》精神，参照《成都市征地补偿安置办法》（市政府78号令）、《<成都市征地补偿安置办法>实施中有关具体问题的意见》对农民被拆除的住宅进行补偿和集中安置，选择现(建)房安置需过渡的，给予过渡费。因此，被告对农房拆迁安置对象补偿过渡费是符合成都市政府文件精神的。
3、被告进行拆迁安置补偿的具体行政行为，实际上为受托行为。
成都市出台《新居工程意见》后组建了五家国有全资公司，担纲成都市中心城区推进城乡一体化的建设任务，分别承担五个中心城区规划范围内的土地开发整理、农村新居工程、城市及市政基础设施建设的投融资和建设组织职责。成都市睿华建设投资有限责任公司便是五家公司之一，由市政府和成华区政府于2004年12月6日联合组建，负责成华区规划范围内的农村“新居工程”建设。被告与“新居工程”农房拆迁安置对象签订《拆迁过渡协议》，实际上是受成都市睿华公司的委托而进行的。
4、被告与村民签署《“新居工程”农房拆迁过渡协议》的程序是合法的。依据《新居工程意见》精神，本轮规划的非城市建设用地区实施新居工程和土地流转的方案，应经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，报区人民政府批准。被告在与村民签署《“新居工程”农房拆迁过渡协议》之前先进行了相关政策宣传、补偿实施办法的公告及通知，其农房拆迁补偿方案经农村集体经济组织三分之二以上成员的同意，双方均系自愿签署的《过渡协议》。因此，被告与村民签署《“新居工程”农房拆迁过渡协议》的程序是合法的。
5、被告在对农房拆迁过渡补偿的过程中，未损害国家、集体及原告的合法利益。
第一，被告按照《新居工程意见》精神，依法实施农房拆迁及安置，补偿方案经集体经济组织成员同意，并与村民自愿签署《过渡协议》，未损害国家、集体的利益。
第二，被告在《“新居工程”农房拆迁过渡协议》中将第三人列为共同安置对象是合法合理的，并未损害原告的利益。理由是：
（1）原告与第三人刘某男虽已离婚，但由于宅基地分户的申请一直未经有关部门批准，致使刘某男再婚后，刘某男与家庭成员王某女、刘某某三人的户口也只得挂在以原告为户主的宅基地使用证项下，即：“两户”共用一个农村宅基地使用证。根据原告与第三人离婚诉讼案之《成都市成华区人民法院民事调解书》[（1991）成华法民字第257号]，第三人刘某男占该宅基地项下128㎡的房屋面积。
（2）某村“新居工程”开始实施时，某街道办事处新居办按上级政府的规定和委托人的委托要求，以一个宅基地使用证为一户签订过渡协议。按照我国《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）的规定，应坚持“一户一宅”，农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。考虑到原告与第三人“两户一宅”及有关部门不予分户的历史遗留背景，对原告与第三人“两户”作了变通处理，即：以原告为户主，按同一个宅基地使用证对两户进行了拆迁过渡费补偿。因此，被告在拆迁过渡协议中将第三人刘某男、王某女、刘某某列为与原告的共同安置对象符合法律规定，且考虑了产生的历史背景，没有机械地将王某女、刘某某分割开来安置，是合乎情理的。原告宅基地使用证项下有第三人刘某男128㎡的房屋面积，被告对其进行拆迁过渡费补偿，并未损害原告的利益。
第三，原告诉称第三人刘某男与其父母已将其所属的房屋面积赠送的行为，因涉及宅基地的赠送，应为无效行为。根据我国《土地管理法》第八条第二款及《物权法》第一百五十二条的规定，宅基地属于农民集体所有，宅基地使用权人对宅基地仅享有占有和使用的权利，而无处分权。宅基地的分配、调整、收回等应经农村集体经济组织同意后由县级政府土地管理部门批准。因此，第三人刘道富与父母刘成栋、胡华清未经法定审批程序，私下赠送房屋面积的行为，因涉及宅基地的赠送，应为无效行为。
第四，《“新居工程”农房拆迁过渡协议》（编号：270）有原告亲笔签名，是原告真实的意思表示。原告主张该协议并非本人亲笔签名，应依据我国民事诉讼法“谁主张，谁举证”的规定，负举证责任。
第五，第三人刘某男、王某女、刘某某作为一户安置对象，依据上级政府的规定及委托人的要求，某村“新居工程”的安置，家庭成员按每人51㎡面积计付过渡费，三名成员共153㎡过渡费。因刘某男在《“新居工程”农房拆迁过渡协议》（编号：150）中已获得128㎡的过渡费补偿，因此，某街道办事处新居办以原告为户主，与原告朱某女、第三人刘某男补充签订了《“新居工程”农房拆迁过渡协议》（编号：270，补充150号），补偿了25㎡的过渡费。刘某男作为其家庭成员的代表，完全有权在该协议中签名。
（三）争议焦点
1. 原告的起诉是否超过诉讼时效，尚失胜诉权；
2. 某街道办事处是否系本案适格被告；
3. 第三人及其安置时的家庭成员王某女、刘某某是否应该与原告朱某女作为一户进行安置，对第三人及其王某女、刘某某的安置是否侵害了原告朱某女的合法权益等。
二、相关法律法规、政策规定
（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”
（二）最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”
第四十三条：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”
（三）成都市委、市政府《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》[成委发〔2004〕7号]：“统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化是新形势下解决“三农”问题的根本途径，是探索西部大开发新路的有益尝试，是全面建设小康社会的重大举措，对于贯彻落实十六届三中全会精神、牢固树立科学的发展观、推动成都市经济社会事业全面协调和可持续发展具有重要的战略意义。”
（四）成都市建委、市计委、市规划局、市国土局、市房管局五部门2004年联合制定的《关于中心城区改善农民居住条件实施新居工程的意见》：““新居工程”是在城市化进程中，按照统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的战略部署，实现农村居民向城市居民转变、农村社区建设管理体制向城市社区建设管理体制转变，建设新型城市化社区的系统工程中重要的环节。”
（五）《成都市征地补偿安置办法》（市政府78号令）第二十二条：“依法批准的征用土地方案公告之日，持有《农村房屋宅基地使用证》的被拆除房屋的农转非人员，按每人３５平方米建筑面积（含楼梯间，下同）进行住房安置；住房安置方式实行货币化安置，有条件的可以实行现（建）房安置。”
（六）《<成都市征地补偿安置办法>实施中有关具体问题的意见》第一条：“农房安置实行货币化安置或现（建）房安置，被安置对象可自主选择安置方式。允许被安置户部分人选择货币化安置，部分人选择现（建）房安置。鼓励货币化安置。
选择现（建）房安置的，严格按78号令的有关标准进行安置。安置房建设必须符合城市规划要求，相对集中选点修建。”
第二条第（三）款：“选择现（建）房安置需过渡的，按每人每月200元发给过渡费。被安置人员在农房拆迁单位的安置通知时限内未入住的，停发过渡费。”
（七）《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）第二条第（五）款：“严格宅基地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。”
（八）《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”
（九）《中华人民共和国物权法》第一百五十二条：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”
三、审理结果
2009年4月20日，成都市成华区人民法院作出（2009）成华行初字第7号《行政裁定书》，认为：原被告双方签订《“新居工程”农房拆迁过渡协议》的时间为2005年8月7日和27日，原告在签订协议时，是知道该协议内容的，被告在协议中虽未告知原告诉权或起诉期限，但从原告知道行政行为内容之日起最长不得超过2年，本案原告的起诉已超过了法定起诉期限，故裁定驳回原告的起诉。
一审裁定送达原告之后，原告不服，于2009年4月29日上诉至成都市中级人民法院。成都市中级人民法院于2009年7月9日作出（2009）成少行终字第7号《行政裁定书》，认为：朱某女与某街道办事处签订《“新居工程”农房拆迁过渡协议》的时间分别是2005年8月7日和27日，朱某女在签订协议时，对协议中载明的刘某男、王某女、刘某某三人的姓名及包含上述三人的安置费用的金额等内容是清楚的，故某女应当从签订协议之日起应当知道自己的权利是否受到侵害，根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，朱某女应当从签订协议之日起2年内起诉，而朱培秀在2009年起诉，其起诉已超过法定起诉期限。朱某女上诉提出其2005年与某街道办事处签订协议后，多次向某街道办事处反映情况要求纠正，故其2009年起诉未超过起诉期限。中级人民法院认为，朱某女所提上诉理由不符合最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十三条规定的不属于起诉人自身原因超过起诉期限的情形，朱某女的上诉理由不能成立，故裁定“驳回上诉，维持原裁定”。
四、案例启示
如上所述，本案系以行政诉讼的案由立案，经成华区人民法院一审、成都市中级人民法院二审，均以行政诉讼裁定的裁决形式，从程序（主要是诉讼时效）方面，裁决了结了本案的诉争，本案的实体争议并未解决。而围绕本案的几个争议焦点并未有公认的、被有关各方普遍接受的结论。朱某女败诉后不服裁决，长期越级上访，严重影响某街道办事处辖区的稳定。作为本案被告某街道办事处的诉讼代理人，代理本案留下的启示和思考很多：
“城乡二元结构”已经成为制约我国改革发展、维护社会稳定的主要因素。科学推进城镇化、统筹城乡发展是解决我国长期存在的“城乡二元结构”的可行之道。同时，我们也应该看到，统筹城乡工作在解决住房安置补偿、劳动力安置、完善和扩大社会保障覆盖面等之外，还应该关注在资产、财富快速“进家入户”后，给长期相对贫困的农村带来的巨大冲击，尤其是对传统观念、道德约束、家庭结构、婚姻关系、亲情关系、继承关系、生活方式、生产关系等方面的冲击，以及对家庭和谐、乡村和谐、社会和谐的影响。统筹城乡也不仅仅是“钱从哪里来、人往哪里去”这么简单。而是一个物质与精神并举、法律与道德并行、服务与管理并重、教育与文化共建，因地制宜、有序推进、渐次发展的科学发展过程，是我国几千年来从未有过的、巨大的社会经济发展的系统工程。
四川中一律师事务所
高金林 李小蕾 律师